Р Е Ш Е Н И Е

именем Российской Федерации

13 декабря 2021 года                                г. Самара

Самарский областной суд в составе:

председательствующего судьи    Родиной Т.А.,

при секретаре     Мешковой Е.В.,

с участием прокуроров Галкиной А.Н., Моисеевой С.В.,

представителя Собрания представителей сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области, Главы сельского поселения Хорошенькое и Администрации сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области Лопатина И.В.,

Администрации муниципального района Красноярский Самарской области Черкашиной Ю.В.,

Денисовой Л.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-1639/2021 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Самарской области о признании недействующим нормативного правового акта,

у с т а н о в и л :

2 ноября 2020 года Собрание представителей сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области четвертого созыва приняло решение № 22 «О создании мест погребений на территории сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области», которым решено создать на территории сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области, расположенной к юго-востоку от села Кривое Озеро, в юго-восточной части кадастрового квартала №, места погребения: крематорий с количеством печей - 2 и кладбище площадью 40 гектаров; выбор земельных участков, предназначенных для размещения объектов, указанных в пункте 1 настоящего решения, осуществить в соответствии с требованиями статьи 16 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», а также действующими санитарными нормами и правилами.

Указанное решение Собрания представителей опубликовано в издании «Красноярский вестник» 5 ноября 2020 года № 48 (288).

Заместитель прокурора Самарской области обратился в Самарский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующим решение Собрания представителей сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области № 22 от 2 ноября 2020 года с момента его принятия, мотивируя свои требования тем, что указанное решение принято без учета гидрогеологических характеристик, особенностей рельефа местности, состава грунтов, предельно допустимых экологических нагрузок на окружающую среду и без учета санитарных норм и правил. Положительное заключение экологической и санитарно-гигиенической экспертизы на момент принятия указанного решения органом местного самоуправления не принято, отсутствуют какие-либо решения и санитарно-эпидемиологические заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя об установлении санитарно-защитной зоны кладбища и крематория.

В судебном заседании прокуроры Галкина А.Н., Моисеева С.В. поддержали заявленные требования в соответствии с доводами, изложенными в административном исковом заявлении, а также сослались на то, что земельный участок, на котором планируется размещение кладбища и крематория, имеет уклон в сторону населенного пункта, что противоречии требованиям санитарных норм и правил; на земельном участке расположен объект культурного наследия.

Представитель административного ответчика - Собрания представителей сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области, заинтересованных лиц - Главы сельского поселения Хорошенькое и Администрации сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области Лопатин И.В. не признал требования, заявленные прокурором, при этом указал, что в оспариваемом нормативном правовом акте не определен конкретный земельный участок (его границы), на котором предполагается создание объектов погребения, а указано лишь примерное местоположение и определено, что выбор земельных участков будет осуществлен в соответствии с установленными действующим законодательством требованиями. Оспариваемый нормативный правовой акт носит организационный характер и создает правовые предпосылки для возможности организации объектов погребения на территории поселения, в том числе последующего выбора земельного участка с проведением всех необходимых изысканий и подготовки соответствующей проектной документации, как это установлено в части 4 статьи 16 Закона о погребении. Законом «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 года № 174-ФЗ предусмотрен исчерпывающий перечень объектов государственной экологической экспертизы, кладбища и крематории к объектам государственной экологической экспертизы не отнесены. Объектом санитарно-эпидемиологической экспертизы является проектная документация объектов, разработка которой осуществляется на последующей стадии создания объектов; подготовка проекта санитарно-защитной зоны не осуществлялась в связи с тем, что в настоящее время не разработана проектная документация на объекты погребений; границы территории объекта археологического наследия определяются на основании археологических полевых работ, которые на территории кадастрового квартала № не проводились,

Представитель Администрации муниципального района Красноярский Самарской области Черкашина Ю.В. заявленные требования не признала и указала, что оспариваемым нормативным правовым актом не определен конкретный земельный участок для размещения кладбища и крематория, в связи с этим на дату утверждения нормативного правового акта не требовалось проведения санитарно-гигиенической экспертизы и определение санитарно-защитной зоны, поскольку указанные работы будет проводиться на этапе подготовки проектной документации.

Заинтересованное лицо Денисова Л.В. поддержала заявленные прокурором требования и указала, что со всей очевидностью, даже без прохождения государственной экспертизы проекта и иных изысканий, видно, что предполагаемое расположение кладбища и крематория в юго-восточной части кадастрового квартала № нарушает требования действующего законодательства, поскольку земельный участок имеет уклон в сторону населенного пункта, к рассматриваемым участкам прилегает множество водоохранных зон поверхностных водных объектов, по периметру размещены ручьи, болота, озера, на участках, выделенных под кладбище и крематорий, неглубоко расположены подземные воды.

Привлеченные к участию в деле в качестве заинтересованных лиц Управление Роспотребнадзора Самарской области, Управление охраны объектов культурного наследия Самарской области, Министерство строительства Самарской области не направили в суд своих представителей, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Относительно заявленных требований Собрание представителей сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области представило письменные возражения и дополнения к ним, Денисова Л.В. - письменные объяснения, Управление Роспотребнадзора Самарской области - письменное ходатайство, в котором поддержало требования прокурора. Управление охраны объектов культурного наследия Самарской области представило письменный отзыв.

Выслушав стороны, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу о том, что в удовлетворении заявленных заместителем прокурора Самарской области требований следует отказать.

В соответствии с пунктом 22 части 1 статьи 14, пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского поселения, муниципального, городского округа отнесены вопросы организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения.

В соответствии с частью 1.2 статьи 17 Закона № 131-ФЗ законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 1 Закона Самарской области от 3 октября 2014 года № 86-ГД «О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Самарской области» за сельскими поселениями Самарской области закреплены вопросы местного значения, предусмотренные, в том числе пунктом 22 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (вопросы организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения).

Как следует из пункта 2 статьи 15 Федерального закона от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» решение о создании мест погребения принимается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, на территориях которых они создаются.

В соответствии с пунктом 3 статьи 43 Закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

Согласно подпункта 25 пункта 2 статьи 35 Устава сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области, утверждённого решением Собрания представителей сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области от 13 июля 2015 года № 19, к исключительной компетенции Собрания представителей отнесено принятие решений, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории поселения по вопросам, подлежащим регулированию в муниципальных правовых актах, в отношении которых федеральными законами, законами Самарской области, настоящим Уставом не определен конкретный орган местного самоуправления, правомочный их принимать ( издавать), за исключением случаев, когда соответствующие правила установлены Администрацией поселения в соответствии с пунктом 25 статьи 45 настоящего Устава.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что решение № 22 от 2 ноября 2020 года принято Собранием представителей сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области в пределах предоставленных ему полномочий; по процедуре его принятия и опубликования оно не оспаривается сторонами.

Пункт 1 статьи 4 Закона «О погребении и похоронном деле» определяет, что места погребения – это отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших, далее - прах), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших.

Выбор земельного участка для размещения места погребения осуществляется в соответствии с правилами застройки города или иного поселения с учетом гидрогеологических характеристик, особенностей рельефа местности, состава грунтов, предельно допустимых экологических нагрузок на окружающую среду, а также в соответствии с санитарными правилами и нормами и должен обеспечивать неопределенно долгий срок существования места погребения (пункт 1 статьи 16 Федерального закона № 8-ФЗ).

Частями 1, 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предусмотрено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов (далее - объекты) должны соблюдаться санитарные правила.

Порядок организации и проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок и Порядок выдачи санитарно-эпидемиологических заключений утверждены приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей благополучия человека от 19 июля 2007 года № 224, в соответствии с которыми выдачу санитарно-эпидемиологических заключений осуществляют руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - главный государственный санитарный врач и его заместители и руководители территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - главные государственные санитарные врачи по субъектам Российской Федерации и их заместители, на основании, в том числе экспертных заключений.

В целях выдачи санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии (не соответствии) размещения Объекта предоставляются следующие документы: заявление с указанием кадастрового номера земельного участка, на котором предусматривается размещение Объекта (при наличии), и сведений о функциональном назначении Объекта с указанием его основных технико-экономических параметров - предельной высоты, площади застройки (для объектов социального и жилищного назначения), типов водоснабжения и водоотведения, класса опасности; градостроительный план земельного участка, на котором предусматривается размещение Объекта (в случае подготовки проектной документации линейного объекта проект планировки территории и проект межевания территории, на которой размещается Объект), с информацией о расположении данного земельного участка (территории) в пределах границ, предусмотренных частями 1 или 2 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ; экспертное заключение о соответствии (не соответствии) размещения Объекта санитарно-эпидемиологическим требованиям по результатам санитарно-эпидемиологической экспертизы.

Исходя из положений вышеуказанных нормативных правовых актов, для проведения санитарно-эпидемиологической экспертизы требуются градостроительный план земельного участка, на котором планируется размещение объекта, параметры размещаемого на земельном участке объекта.

Как следует из материалов дела, решением Собрания представителей сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области № 22 от 2 ноября 2020 года предусмотрено создание кладбища и крематория на территории сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области, расположенной к юго-востоку от села Кривое Озеро, в юго-восточной части кадастрового квартала №.

Указанным нормативным правовым актом не определены земельные участки, в границах которых планируется создание кладбища и крематория, а лишь указана территория ( без указания границ) в юго-восточной части кадастрового квартала №, что свидетельствует об организационном характере оспариваемого нормативного правового акта, целью которого является создание предпосылок для возможности организации мест погребения на территории поселения.

Предусмотренная этим нормативным правовым актом обязанность осуществить выбор земельных участков в соответствии с требованиями статьи 16 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», действующих санитарных норм и правил гарантирует соблюдение требований Закона № 8 –ФЗ, санитарных норм и правил на последующих этапах выбора земельных участков.

Управление Роспотребназора по Самарской области 6 декабря 2021 года на обращение заместителя Главы администрации муниципального района Красноярский Самарской области сообщило, что требования по оформлению санитарно-эпидемиологического заключения на земельный участок, предполагаемый под размещение кладбища, крематория, действующим законодательством не предусмотрены, следовательно, проведение санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, испытаний, токсикологических, гигиенических и иных видов оценок земельного участка, на котором предполагается размещение кладбища, крематория с целью получения санитарно-эпидемиологического заключения, не требуется.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года № 74 введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», согласно которым организации, промышленные объекты и производства, группы промышленных объектов и сооружения, являющиеся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, необходимо отделять санитарно-защитными зонами от территории жилой застройки, ландшафтно-рекреационных зон, зон отдыха, территорий курортов, санаториев, домов отдыха, стационарных лечебно-профилактических учреждений, территорий садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков ( пункт 2.5).

Порядок установления санитарно-защитных зон определен постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года № 222 «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон», согласно которым санитарно-защитные зоны устанавливаются в отношении действующих, планируемых к строительству, реконструируемых объектов капитального строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека (далее - объекты), в случае формирования за контурами объектов химического, физического и (или) биологического воздействия, превышающего санитарно-эпидемиологические требования * (пункт 1).

При планировании строительства или реконструкции объекта застройщик не позднее чем за 30 дней до дня направления в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации заявления о выдаче разрешения на строительство представляет в уполномоченный орган заявление об установлении или изменении санитарно-защитной зоны ( пункт 6).

В решении об установлении санитарно-защитной зоны указываются:

а) наименование объекта, в отношении которого устанавливается санитарно-защитная зона, адрес такого объекта (в отношении вновь создаваемого объекта указывается наименование объекта в соответствии с проектной документацией такого объекта и адрес (при его отсутствии сведения о местоположении) земельного участка, на котором планируется строительство такого объекта);

б) ограничения использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитной зоны, в соответствии с пунктом 5 настоящих Правил;

в) информация о направлении сведений о санитарно-защитной зоне для их внесения в Единый государственный реестр недвижимости после выдачи разрешения на строительство объекта капитального строительства в случае принятия такого решения на основании заявления, указанного в пункте 6 настоящих Правил ( пункт 18).

Правовых оснований, установленных вышеобозначенными нормативными правовыми актами, для установления санитарно-защитной зоны на дату принятия решения Собрания представителей сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области № 22 от 2 ноября 2020 года, не имелось.

Доводы административного истца об отсутствии экологической экспертизы на дату принятия оспариваемого решения, суд также считает несостоятельными.

В соответствии с положениями статьи 11.12 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» определен исчерпывающий перечень объектов экологической экспертизы, в который не входят проекты под размещение кладбищ и крематориев.

В предоставленном в суд заинтересованным лицом Денисовой Л.В. экспертном заключении, выполненном доктором технических наук, профессором ФИО1 и кандидатом технических наук, доцентом ФИО2, проанализированы земельные участки с кадастровыми номерами № и №. В результате выполненного анализа экспертами сделан вывод о том, что к рассматриваемому участку прилегает множество водоохранных зон поверхностных вод объектов, по периметру расположены многочисленные болота, озера, ручьи; учитывая уклоны поверхности, участок является водосборной площадью для прилегающих водных объектов; возможны паводки с более высоким поднятием грунтовых вод и подтоплением планируемого размещения кладбища. Предварительный анализ земельного участка по строительство кладбища выявил несоответствие его требованиям Федерального закона № 8 «О погребении и похоронном деле», СанПин 2.1.3684-21 «Санитарные требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических мероприятий. Экспертами также указано, что для более детальной оценки соответствия земельного участка требуется проведение геодезических и геологических изысканий с определением гидрогеологических условий на рассматриваемой территории.

Проанализировав указанное экспертное заключение, суд приходит к выводу о том, что оно не может служить основанием для признания недействующим оспариваемого нормативного правового акта, поскольку в нем содержится предварительный анализ земельных участков с кадастровыми номерами № и №, указанные земельные участки не определены оспариваемым нормативным правовым актом как места для размещения кладбища и крематория.

Необходимость в проведении геодезических и геологических изысканий, в том числе для определения возможного уклона мест захоронения в сторону населенного пункта, уровня грунтовых вод, возможных подтоплений, состояния почвы не оспаривается административным ответчиком, подтверждающим необходимость их проведения, но только не на стадии принятия оспариваемого нормативного правового акта, а на последующих стадиях подготовки проектной документации и осуществлении строительства.

Заявленное в ходе судебного заседания Денисовой Л.В. ходатайство о назначении судебной экспертизы на предмет соответствия земельных участков в границах кадастрового квартала № требованиям санитарных норм и правил судом отклонено определением суда от 13 декабря 2021 года.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3, пунктами 1, 2, 3 статьи 3.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) в целях настоящего Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Под объектом археологического наследия понимаются частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека в прошлых эпохах (включая все связанные с такими следами археологические предметы и культурные слои), основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки. Объектами археологического наследия являются в том числе городища, курганы, грунтовые могильники, древние погребения, селища, стоянки, каменные изваяния, стелы, наскальные изображения, остатки древних укреплений, производств, каналов, судов, дорог, места совершения древних религиозных обрядов, отнесенные к объектам археологического наследия культурные слои.

Территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьей.

В территорию объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда (далее также - земли), водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц.

Границы территории объекта культурного наследия могут не совпадать с границами существующих земельных участков.

В границах территории объекта культурного наследия могут находиться земли, в отношении которых не проведен государственный кадастровый учет. Границы территории объекта культурного наследия, за исключением границ территории объекта археологического наследия, определяются проектом границ территории объекта культурного наследия на основании архивных документов, в том числе исторических поземельных планов, и научных исследований с учетом особенностей каждого объекта культурного наследия, включая степень его сохранности и этапы развития.

Границы территории объекта археологического наследия определяются на основании археологических полевых работ.

Как следует из информации, предоставленной Управлением охраны объектов культурного наследия Самарской области, объект культурного наследия, включенный в единый государственный реестр объектов культурного наследия ( памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, «Земляной вал «Ново-Закамская черта» XVIII в. Красноярский и Сергиевский районы», общая протяженность которого составляет около 260 км, проходит по территории городского округа Кинель, шести современных районов Самарской области ( Кинельского, Красноярского, Сергиевского, Исаклинского, Шенталинского, Челно-Вершинского) и двух районов республики Татарстан. Границы территории объекта культурного (археологического ) наследия «Новая Закамская линия», в том числе объекта археологического наследия «Земляной вал «Новая Закамская черта» на настоящий момент не определена. Работами, проведенными в 2020 году, установлено, что в районе села Кривое озеро сельского поселения Хорошенькое объект археологического наследия «Земляной вал «Ново-Закамская черта» расположен в границах кадастрового квартала №. В ходе проведения археологических полевых работ также установлено, что на отдельных участках в границах кадастрового квартала № оборонительные сооружения (вал и ров) объекта археологического наследия «Земляной вал «Ново-Закамская черта» визуально на поверхности не фиксируются, так как полностью снивелированы активной распашкой полей. В управлении отсутствует информация о проведении историко-культурной экспертизы земельных участков с кадастровыми номерами №, №.

Принимая во внимание, что границы объекта культурного наследия не определены, доводы административного истца о необоснованности нормативного правового акта о создании кладбища и крематория в связи с возможностью расположения на территории объектов культурного наследия не соответствует действующему законодательству.

На основании вышеизложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит законам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

Руководствуясь статьями 208-215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р е ш и л :

В удовлетворении требований заместителя прокурора Самарской области о признании недействующим решения Собрания представителей сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области № 22 от 2 ноября 2020 года «О создании мест погребения на территории сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области» отказать.

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня изготовления решения суда в окончательной форме.

Судья: Т.А.Родина

Мотивированное решение изготовлено 20 декабря 2021 года

,